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救助案例
 
 
专业救助力量参与海上国际联合搜救的问题研究

 

交通运输部东海救助局   张晓雷 丁志鸿

 

内容摘要:近年来,随着海上活动的日益频繁,大型海上安全事故日益频发多发,马航“MH370”失联、韩国“SEWOL”轮翻沉、南海渔民大救援等事故,不断考验着专业救助力量应对海上国际联合救援的能力和水平,为专业救助力量更好的履行国际义务、执行政府指定特殊任务等提出了较大挑战。本文结合东海救助局所属专业救助力量参与国际联合搜救、区域性跨国联合演练等经验基础上,经过深入研究和调研,发现专业救助力量在参与深远海搜救、大规模海上国际联合搜救、飞行器深海搜寻、客船翻沉等等非常规救助任务时,面临着体制机制、预案规范、人才交流、资金筹措和后勤保障等方面的多种难题。研究发现专业救助力量在走出国门、走向深蓝代表国家参与国际联合搜救任务时亟需在建立健全多边联合搜救机制的基础上,探索建立相应转向预案,并可借鉴和利用船东油污保险机制、建立大灾保险体系和鼓励民间捐赠等方式确保大规模联合搜救任务的资金渠道,并利用大型国企代理渠道解决搜救力量的后勤保障难题,通过分类培养和人才交流等渠道快速解决专业救助力量短期综合性人才缺乏的局面,为专业救助力量履行国际公约义务,维护地区海上安全形势稳定奠定扎实基础。

关键词专业救助力量、参与国际联合搜救、应对措施和建议

 

引言:近年来,中国专业救助力量相继参与了马航“MH370”客机搜寻和东盟地区论坛第四次救灾演练,并与美国海岸警卫队等国外搜救力量进行了多次联合搜救演练。在参与搜救和演练的过程中,专业救助力量面临着体制机制、指挥协调和后勤支持等方面的一些问题和不足,本文阐述了海上国际联合搜救的主要表现形式,研究了专业救助力量参与海上国际联合搜救存在的问题,提出了应对措施和建议。

关键词: 专业救助力量 海上国际联合搜救 体制机制 应急预案 搜救资金

1 国际海上联合搜救的主要表现形式

近年来,随着国际形势的复杂多变和涉海活动的日益频繁,类似马航“MH370”失联、韩国“SEWOL”轮翻沉、中国南海大救援和国外撤侨等大规模国际搜救任务日益增多。根据事故险情的发生海域的不同可将海上国际联合搜救的主要形式分为以下三类:

1.1 在中国沿海的国际联合搜救

目前,海上交通、邮轮经济和油气开采等涉海活动日益频繁,受大雾、台风和寒潮等极端天气影响,海上安全存在着一定风险。当我国沿海水域发生大型事故,需要寻求其他国家援助或事故涉及他国国民或财产时,往往邀请或由他国申请进入我国沿海水域进行搜救工作。此时,联合搜救工作由我国搜救主管机构主导控制,其他力量参与配合,因此外国力量的选择、搜救方案的制定、责任区域的划分、停泊港口(锚地)的协调、应急通讯方式等等需要我国搜救主管机关进行明确或协商解决。

1.2 在公海水域的国际联合搜救

当重大海上事故处于非特定国家搜救责任区域或地区的公海海域时,应秉承“时间优先与就近方便”相结合的原则,相关搜救机构在接到险情信息后应立即通知最近的国家或地区的搜救主管机构,并设法协调航经该区域的船舶进行搜救工作。

当了解到遇险标的和遇险人员的国籍时,应尽快通知当事国。一国力量或多国力量抵达现场后,因由相关利益方协商明确任务主导国和现场指挥权并及时互相通报相关信息,确保搜救工作的顺利实施,同时为提高搜救效率,也需要参与搜救行动的各方力量协调配合。

1.3 在他国水域的国际联合搜救

当一国船舶和飞机等设施或人员在他国水域遇险时,或他国水域发生类似马航“MH370”或大规模人命遇险等事件时,需要相关国家、事发水域周边国家或具有先进搜救能力的国家参与搜救时,相关搜救力量需要进入他国管辖水域参与搜救工作,此时涉及进入他国管辖水域的申请、力量的准入和等诸多事宜。

1958年公海公约》、《1974 年国际海上人命安全公约》、《1979 年国际海上搜寻救助公约》和《联合国海洋法公约》等相关国际公约都对国家间的海上区域性合作、搜救力量的准入、搜救设备的转运和通关以及受到搜救请求时的处置程序等进行了规定或建议。我国《国家海上搜救应急预案》也对我国与他国之间的海上搜救信息互通、力量准入和申请等进行了规定,并明确中国海上搜救中心作为我国对外联络指挥机构。

但是上述搜救公约限于水面搜救和遇险船舶及船上人员,而对于飞行器落水搜寻、水下搜救及沉船内潜水搜救并不适用,仅可参考其中部分原则。

2 专业救助力量参与海上国际联合搜救存在的问题

专业救助力量走出国门,参与类似马航“MH370”搜救等海上国际联合搜救工作时面临着体制机制、设备物资和后勤保障等许多问题和不足。

2.1 缺乏畅通高效的国际应急搜救合作机制

目前,我国与俄罗斯、日本、韩国和东盟等多家和地区建立了海事磋商机制或搜救协调机制,但是由于部分国家还没有加入相关国际公约,受部分国家搜救力量薄弱以及地缘军事和政治等多重因素影响,我国与周边国家还没有建立高效畅通的联合搜救机制。

虽然我国海上搜救预案对我国与他国之间的搜救工作进行了部分规定,但是在预警预防、信息共享、指挥协调、力量部署和责任划分等方面缺乏具体操作性规定,在搜救任务的具体执行上与欧洲应对重特大突发事件相比具有一定差距。此外,由于政治经济和技术设备等多方面原因,国际联合应急搜救工作极易受到不准确信息甚至错误信息的干扰影响,导致搜救效率低下。

2.2 缺乏国际应急联合搜救应急预案和操作规范

当前我国与他国或地区签订的搜救合作协议或建立的相关信息互通等机制难以适应陆海空和水下大规模综合应急搜救、多国联合、重大灾害应急搜救合作的实际需要。

由于海上国际联合搜救机制的不健全,我国与周边国家或地区难以建立针对海上联合搜救的专业救助预案和操作规范,致使灾难事故发生后专业救助力量需要经过较长时间的协调、申请或准备等前期工作时间较长,不能及时有效的投入搜救工作,更没有成熟的预案和规范指导联合搜救工作的持续高效开展。

2.3 专业救助力量装备建设有待进一步加强

2003年救捞体制改革以来,国家加大了对救捞事业的投入,相继建造了一批全天候、大功率、具备远洋能力的专业救助打捞船舶,这些船舶在执行海上人命救助、难船拖带和沉船打捞等任务时反应迅速、成效显著,但由于船载直升机还未部署到位,缺乏有效的船机配合,单船水面搜寻进度十分缓慢;专业救助力量在执行深海扫测和大范围海上搜寻等任务时,白天搜寻仍然以望远镜和目视等传统方式为主,缺乏深远海、高精度等高科技水下和水面搜寻设备,暴露出现有搜寻设备的局限性。

目前专业救助船舶缺乏大深度水下扫测定位设备、精准灵活深水打捞设备和应对大规模核事故或危化品事故特种设备等专业技术装备,不具备深海水下扫测、水下影像资料采集和应对大型核事故或危化品等事故救助的能力。

2.4 专业救助队伍结构调整和培养的力度有待进一步加强

目前,专业救助船的人员配置基本是按照普通商船的结构配备的,应急队员也主要是潜水员。在执行类似马航“MH370”深海扫测搜寻、危化品等特殊船舶和设施搜救等任务时,利用深海扫测、声纳搜寻、水下图像、高空图像等专业设备进行鉴别搜救时,救助人员无法利用已有知识执行特殊任务,更难以对高精尖设备进行日常的维护保养等工作,亟需专业的设备操作、维护和保养等方面的人才。

专业救助船舶跨洋远距离执行联合搜寻任务缺少相应的训练,一线船员缺乏远距离、长时间、高海况的深海搜救经验,救助船舶在长时间海上搜寻和综合补给保障方面也存在一定的设计缺陷,难以满足恶劣海况下长时间的搜救需求,具有设备、外交、外语、协调、指挥等综合能力的人才与发达国家相比更是屈指可数。

2.5 救助待命力量的部署位置有待进一步优化

按照“关口前移,动态待命”原则,专业救助力量在救助时效性和投射时间上较以前有了大幅提升,但是在参与公海或他国水域国际联合搜救时,由于受到待命位置和油水存量的限制,目前还不具备快速高效的远程投送能力,在执行类似马航“MH370”搜救和南海大范围搜救等任务时不能在较短时间内通过空中投送、水面机动等手段将救助力量投射到事发水域。政府应根据我国外交、航运等特点,在现有搜救资源的基础上,加大军民两用海外站点建设,优化搜救资源配置,合理部署救助力量。

2.6 专业救助力量的后勤支持保障工作困难

专业救助力量在参与海上国际联合搜救时,由于政治、军事、地缘等多重因素影响,在码头靠泊、锚地抛锚、伙食补给、人员换班等方面存在较多困难。

海上环境复杂多变,公海或他国水域搜救工作困难重重,没有可靠完善的后勤保障支持机制,联合搜救工作将很难展开,影响搜救效率。此外,在船舶证书、人员护照、经费预算等方面还需要进一步简化审批流程程序、缩短办理时间,为出国参与搜救或演练提供便利,节约宝贵搜救时间。

3 相应措施和建议

3.1 签署双边或多边协议,完善体制机制

各国可在相关国际公约的基础上,结合各自特点和需求,签署相关海上联合搜救协议或鼓励搜救机构签署操作级协议,建立健全区域性畅通高效的海上联合搜救机制,指定专门协调指挥机构,把加强国际应急搜救合作纳入中国外交总体战略,完善中国应对国际重特大突发事件的体制机制,完善全过程参与应急搜救国际合作的配套制度建设,建立各国应急管理机构的常态化交流机制,研究建立区域间的国际应急搜救基地(或中继站),深入推进海上应急搜救领域内的国际合作。

3.2 建立健全国际联合搜救专项预案,加强联合演练演习

各国在建立完善机制的基础上,应研究建立针对海上国际联合搜救的专项预案,并在预案中明确搜救专家交流协商、应急协调联动合作情况通报和搜救力量的准入等制度,明确预案制定主体以及各国的权利与义务以及演练演习的间隔期限,在一定区域内共同建立应急搜救基地,加强应急物资储备体系建设和搜救资金筹措渠道,为了有效地控制和协调海上搜救任务,在搜救协议或执行具体任务中约定或协商各自负责的搜救区域。

为了确保有序协调地进行实际搜救作业,加强海上搜救各方的协作,搜救合作各方应严格按照预案规定举行联合搜救演习,检验预案的完整性和实用性,演习结束后各方要进行汇报和总结,提出相关建议,以便于更好地协调和指导搜救实际。

3.3 引进先进技术装备,创新联合搜救模式

从参与马航“MH370”搜寻和国际联合搜救演练的来看,专业救助力量在高新技术装备方面与发达国家还存在较大差距,尤其是在深度、精度以及远距离力量投送方面差距尤为明显。国家仍需加大投资力度,研发或引进先进技术设备,在应对远海船舶翻沉、飞机坠海、大规模水下人命救助、沉船打捞等方面提供专业设备支持。

中国还可与周边国家在国际搜救公约或区域协议的基础上,探索创新联合搜救模式,在演练演习、人员互训互访、资金筹措、设备配备和任务分工等方面开展多种模式的尝试,为更好的维护区域海上安全打造适合区域自身的国际合作搜救模式。

3.4 通过外交和代理等途径,妥善解决后勤保障等困难

专业救助力量在代表国家参与海上国际联合搜救工作或直接在公海甚至他国水域执行救助华人华侨等搜救任务时,可以通过统一的外交途径进行协调和沟通,在物资采购、码头靠泊和后勤保障等方面可以通过相关代理公司进行商业协商和谈判,为专业救助力量解决后勤保障等难题,为顺利开展搜救工作解决后顾之忧。

3.5 分类培养,专项培训,加强交流合作,突破人才瓶颈

在解决体制机制和技术装备的基础上,专业救助力量应针对高新技术装备和危化品事故等特殊搜救任务的异同,按照船舶驾驶、专业技术、后勤支持、外语协调等类别,有针对性的进行人才培养,加强深远海扫测设备、危化品事故救援、核泄漏事故处置等特殊设备或事故专业知识的专项培训,利用国内外院校、业界等教学和实践经验优势。

专业救助力量还应加强与科研院校、海洋局、海测部门等机构的交流合作力度,在执行特殊任务时,可以请求具有相应人才的单位或部门派遣人员协同进行海上国际联合搜救事故的处置,便于短时间内解决人才瓶颈问题。

3.6 建立健全联合搜救资金筹措机制,确保搜救顺利开展

大规模海上联合搜救参与国家多,船艇、飞机、人员和大型设备等力量庞杂,势必需要大量资金用以支持搜救工作的持续开展。

虽然我国《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家海上搜救应急预案》中规定应急资金保障由各级财政部门纳入财政预算,由政府承担应急保障资金,保障突发事件应对工作所需经费,建立健全应急物资储备保障制度。但是,国际联合搜救时,由于各国经济发展水平不一,部分国家难以承受庞大的资金开销,因此各国可借鉴船东油污保险基金、保赔协会等机制通过建立搜救基金等形式建立健全针对船舶和飞等设施或人员大规模搜救时应急资金的筹措机制和大灾(事故)风险保险体系,并在相关协议或约定中明确搜救资金的来源和分担机制,必要时可通过鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠,吸收社会捐助等方式,解决资金缺口,为搜救力量参与海上联合搜救工作提供充足的资金保障。

4 结束语

本文结合专业救助力量参与马航“MH370”搜救和参与国际联合搜救演练等经验,指出了现阶段专业救助力量开展国际联合搜救面临的难题,并提出了相应的应对措施和建议。但是专业救助力量参与海上国际联合搜救仍需长时间面对在机制创新、资金短缺、高新人才和技术装备等方面的制约因素,短期内难以解决。

国家和搜救主管机关需加大建设力度,开展制度创新,大力推进先行先试工作,为今后专业救助力量代表中国政府履行国际公约和国家义务,与国外搜救力量取长补短、优势互补,开展联合搜救工作,更好的维护国家和地区海上安全形势稳定奠定基础。

 

 

参考文献

[1]游志斌.“马航事件”中的国际应急救援合作剖析.行政管理改革:20147月,44-48.

[2]郁志荣. 从马航失联客机搜救看我国海上搜救.2014410日第3版:1-2.

[3]黄志球.中国海上搜救体制创新管理研究—基于治理理论的视角.武汉大学(博士学位论文).201411.

 

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