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政策法规
 
 
国际民用航空组织简介
国际民用航空组织,简称国际民航组织(ICAO),成立于1947年,是联合国系统中负责处理国际民航事务的专门机构。总部设在加拿大蒙特利尔,迄今已有188个会员国。其主要活动是研究国际民用航空的问题,制定民用航空的国际标准和规章,鼓励使用安全措施、统一业务规章和简化国际边界手续。
  一、成立
  国际民航组织前身为根据1919年《巴黎公约》成立的空中航行国际委员会(ICAN)。由于第二次世界大战对航空器技术发展起到了巨大的推动作用,使得世界上已经形成了一个包括客货运输在内的航线网络,但随之也引起了一系列急需国际社会协商解决的政治上和技术上的问题。因此,在美国政府的邀请下,52个国家于1944年11月1日至12月7日参加了在芝加哥召开的国际会议,签订了《国际民用航空公约》(通称《芝加哥公约》),按照公约规定成立了临时国际民航组织(PICAO)。1947年4月4日,《芝加哥公约》正式生效,国际民航组织也因之正式成立,并于5月6日召开了第一次大会。同年5月13日,国际民航组织正式成为联合国的一个专门机构。1947年12月31日,“空中航行国际委员会”终止,并将其资产转移给“国际民用航空组织”。
  二、法律地位
  1、国际民航组织是国际法主体,这种主体资格是由成员国通过《芝加哥公约》而赋予的。《芝加哥公约》第47条规定:“本组织在缔约国领土内应享有为履行其职能所必需的法律能力。凡与有关国家的宪法和法律不相抵触时,都应承认其完全的法人资格。”同时,《芝加哥公约》还详尽规定了国际民航组织作为一个独立的实体在国际交往中所应享有的权利和承担的义务。应该说,它已经具备了一个国际法主体所必须具有的三个特征,即必须具有独立进行国际交往的能力;必须具有直接地享有国际法赋予的权利以及必须构成国际社会中地位平等的实体。
  2、国际民航组织的权利能力和行为能力主要表现在:
  协调国际民航关系。努力在国际民航的各领域协调各国的关系及做法,制订统一的标准,促进国际民航健康、有序地发展;
  解决国际民航争议。多年来,国际民航组织充当协调人,在协调各国关系上发挥过不可替代的作用;
  缔结国际条约。国际民航组织不仅参与国际条约的制订,还以条约缔约方的身份签订国际条约;
  特权和豁免。国际民航组织各成员国代表和该组织的官员,在每个成员国领域内,享有为达到该组织的宗旨和履行职务所必须的特权和豁免。
  参与国际航空法的制订。在国际民航组织的主持下,制订了很多涉及民航各方面活动的国际公约,从《芝加哥公约》及其附件的各项修正到制止非法干扰民用航空安全的非法行为,以及国际航空私法方面的一系列国际文件。
  3、国际民航组织是政府间的国际组织,联合国的专门机构。
  国际民航组织是各主权国家以自己本国政府的名义参加的官方国际组织,取得国际民航组织成员资格的法律主体是国家,代表这些国家的是其合法政府。对此,《芝加哥公约》第21章做出了明确规定,排队了任何其他非政治实体和团体成为国际民航组织成员的可能,也排队了出现两个以上的政府机构代表同一国家成为国际民航组织成员的可能。
  4、国际民航组织是联合国的一个专门机构。
  1946年,联合国与国际民航组织签订了一项关于它们之间关系的协议,并于1947年5月13日生效。据此,国际民航组织成为联合国的专门机构。该类专门机构指的是通过特别协定而同联合国建立法律关系的或根据联合国决定创设的对某一特定业务领域负有“广大国际责任”的政府间专门性国际组织。但它们并不是联合国的附属机构,而是在整个联合国体系中享有自主地位。协调一致,是这些专门机构与联合国相互关系的一项重要原则。联合国承认国际民航组织在其职权范围内的职能,国际民航组织承认联合国有权提出建议并协调其活动,同时定期向联合国提出工作报告,相互派代表出席彼此的会议,但无表决权。一个组织还可以根据需要参加另一组织的工作。
  三、宗旨和目的
  国际民航组织的宗旨和目的在于发展国际航行的原则和技术,促进国际航空运输的规划和发展,以便实现下列各项目标:
  确保全世界国际民用航空安全地和有秩序地发展;
  鼓励为和平用途的航空器的设计和操作技术;
  鼓励发展国际民用航空应用的航路、机场和航行设施;
  满足世界人民对安全、正常、有效和经济的航空运输的需要;
  防止因不合理的竞争而造成经济上的浪费;
  保证缔约各国的权利充分受到尊重,每一缔约国均有经营国际空运企业的公平的机会;
  避免缔约各国之间的差别待遇;
  促进国际航行的飞行安全;
  普遍促进国际民用航空在各方面的发展。
  以上九条共涉及国际航行和国际航空运输两个方面问题。前者为技术问题,主要是安全;后者为经济和法律问题,主要是公平合理,尊重主权。两者的共同目的是保证国际民航安全、正常、有效和有序地发展。
  四、组织机构
  国际民航组织由大会、理事会和秘书处三级框架组成。
  1、大会
  大会是国际民航组织的最高权力机构,由全体成员国组成。大会由理事会召集,一般情况下每三年举行一次,遇有特别情况时或经五分之一以上成员国向秘书长提出要求,可以召开特别会议。大会决议一般以超过半数通过。参加大会的每一个成员国只有一票表决权。但在某些情况下,如《芝加哥公约》的任何修正案,则需三分之二多数票通过。
  大会的主要职能为:选举理事会成员国,审查理事会各项报告,提出未来三年的工作计划,表决年度财政预算,授权理事会必要的权力以履行职责,并可随时撤回或改变这种权力,审议关于修改《芝加哥公约》的提案,审议提交大会的其他提案,执行与国际组织签订的协议,处理其他事项等。
  大会召开期间,一般分为大会、行政、技术、法律、经济五个委员会对各项事宜进行讨论和决定,然后交大会审议。
  2、理事会
  理事会是向大会负责的常设机构,由大会选出的33个缔约国组成。理事国分为三类:第一类是在航空运输领域居特别重要地位的成员国,第二类是对提供国际航空运输的发展有突出贡献的成员国,第三类是区域代表成员国。比例分配为10:11:12。
  理事会设主席一名。主席由理事会选举产生,任期三年,可连选连任。现任理事会主席为阿萨德·柯台特博士(黎巴嫩人)。
  理事会每年召开三次会议,每次会议会期约为两个月。理事会下设财务、技术合作、非法干扰、航行、新航行系统、运输、联营导航、爱德华奖八个委员会。每次理事会开会前,各委员会先分别开会,以便将文件、报告或问题提交理事会。
  理事会的主要职责包括:执行大会授予并向大会报告本组织及各国执行公约的情况;管理本组织财务;领导属下各机构工作;通过公约附件;向缔约各国通报有关情况,以及设立运输委员会,研究、参与国际航空运输发展和经营有关的问题并通报成员国,对争端和违反《芝加哥公约》的行为进行裁决等。
  3、秘书处
  秘书处是国际民航组织的常设行政机构,由秘书长负责保证国际民航组织各项工作的顺利进行。秘书长由理事会任命,现任秘书长为柯斯塔·佩雷拉将军(巴西人)。秘书处下设航行局、航空运输局、法律局、技术合作局、行政局五个局以及财务处、外事处、此外,秘书处有一个地区事务处和七个地区办事处,分设在曼谷、开罗、达喀尔、利马、墨西哥城、内罗华和巴黎。地区办事处直接由秘书长领导,主要任务是建立和帮助缔约各国实行国际民航组织制定的国际标准和建设措施以及地区规划。
  五、国际民航组织的主要工作
  国际民航组织按照《芝加哥公约》的授权,发展国际航行的原则和技术。近二十年,各种新技术飞速发展,全球经济在环境也发生了巨大变化,对国际民用航空的航行和运输管理制度形成了前所未有的挑战。为加强工作效率和针对性,继续保持对国际民用航空的主导地位,国际民航组织制订了战略工作计划,重新确定了工作重点,于1997年2月由其理事会批准实施。
  (1)法规(Constitutional Affairs)
  修订现行国际民航法规条款并制订新的法律文书。主要项目有:
  敦促更多的国家加入关于不对民用航空器使用武力的《芝加哥公约》第3分条和在包用、租用和换用航空器时由该航空器登记国向使用国移交某些安全职责的第83分条(我国均已加入)。
  敦促更多的国家加入《国际航班过境协定》(我国尚未加入)。
  起草关于统一承运人赔偿责任制度的“新华沙公约”。
  起草关于导航卫星服务的国际法律框架。
  (2)航行(Air Navigation)
  制订并刷新关于航行的国际技术标准和建议措施是国际民航组织最主要的工作,《芝加哥公约》的18个附件有17个都是涉及航行技术的。战略工作计划要求这一工作跟上国际民用航空的发展速度,保持这些标准和建议措施的适用性。
  规划各地区的国际航路网络、授权有关国家对国际航行提供助航设施和空中交通与气象服务、对各国在其本国领土之内的航行设施和服务提出建议,是国际民航组织“地区规划(Regional Air Navigation Planning)”的职责,由7个地区办事处负责运作。近年来,由于各国越来越追求自己在国际航行中的利益,冲突和纠纷日益增多,致使国际民航组织的统一航行规划难以得到完全实施。战略工作计划要求加强地区规划机制的有效性,更好地协调各国的不同要求。
  (3)安全监察(Safety Oversight Program)
  近年全球民航重大事故率平均为1.44架次/百万架次,随着航空运输量的增长,如果这一比率不降下来,事故的绝对次数也将上升到不可接受的程度。国际民航组织从九十年代初开始实施安全监察规划,主要内容为各国在志愿的基础上接受国际民航组织对其航空当局安全规章的完善程度以及航空公司的运行安全水平进行评估。这一规划已在第32届大会上发展成为强制性的“航空安全审计计划(Safety Audit Program)”,要求所有的缔约国必须接受国际民航组织的安全评估。
  安全问题不仅在航空器运行中存在,在航行领域的其它方面也存在,例如空中交通管制和机场运行等。为涵盖安全监察规划所未涉及的方面,国际民航组织在近年还发起了“在航行域寻找安全缺陷(Program for Identifying Safety Shortcomings in the Air Navigation Field)”计划。
  作为航空安全的理论研究,现实施的项目有“人类因素(Human Factors)”和“防止有控飞行撞地(Prevention of Controlled Flight into Terrain)”。
  (4)制止非法干扰(Aviation Security)
  制止非法干扰即我国通称的安全保卫或空防安全。这项工作的重点为敦促各缔约国按照附件17“安全保卫”规定的标准和建议措施,特别加强机场的安全保卫工作,同时大力开展国际民航组织的安全保卫培训规划。
  (5)实施新航行系统(ICAO CNS/ATM Systems)
  新航行系统即“国际民航组织通信、导航、监视/空中交通管制系统”,是集计算机网络技术、卫星导航和通信技术以及高速数字数据通信技术为一体的革命性导航系统,将替换现行的陆基导航系统,大大提高航行效率。八十年代末期由国际组织提出,概念九十年代初完成全球规划,现已进入过渡实施阶段。这种新系统要达到全球普遍适用的程度,尚有许多非技术问题要解决。战略工作计划要求攻克的难题包括:卫星导航服务(GNSS)的法律框架、运行机构、全球、各地区和各国实施进度的协调与合作、融资与成本回收等。
  (6)航空运输服务管理制度(Air Transport Services Regulation)
  国际民航组织在航空运输领域的重点工作为“简化手续(Facilitation)”,即“消除障碍以足促进航空器及其旅客、机组、行李、货物和邮件自由地、畅通无阻地跨越国际边界”。18个附件中唯一不涉航行技术问题的就是对简化手续制订标准的建议措施的附件9“简化手续”。
  在航空运输管理制度方面,1944年的国际民航会议曾试图制订一个关于商业航空权的多边协定来取代大量的双边协定,但未获多数代表同意。因此,目前国家之间商业航空权的交换仍然由双边谈判来决定。国际民航组织在这方面的职责为,研究全球经济大环境变化对航空运输管理制度的影响,为各国提供分析报告和建议,为航空运输中的某些业务制订规范。战略工作计划要求国际民航组织开展的工作有:修订计算机订座系统营运行为规范、研究服务贸易总协定对航空运输管理制度的影响。
  (7)统计(Statistics)
  《芝加哥公约》第54条规定,理事会必须要求、收集、审议和公布统计资料,各弱甸有义务报送这些资料。这不仅对指导国际民航组织的审议工作是必要的,而且对协助各国民航当局根据现实情况制订民航政策也是必不可少的。这些统计资料主要包括:承运人运输量、分航段运输量、飞行始发地和目的地、承运人财务、机队和人员、机场业务和财务、航路设施业务和财务、各国注册的航空器、安全、通用航空以及飞行员执照等。
  国际民航组织的统计工作还包括经济预测和协助各国规划民航发展。
  (8)技术合作
  九十年代以前,联合国发展规划署援助资金中5%用于发展中国家的民航项目,委托给国际民航组织技术合作局实施。此后,该署改变援助重点,基本不给民航项目拨款。鉴于不少发展中国家引进民航新技术主要依靠外来资金,国际民航组织强调必须继续维持其技术合作机制,资金的来源,一是靠发达国家捐款,二是靠受援助国自筹资金,委托给国际民航组织技术合作局实施。目前,不少发达国家认为国际民航组织技术合作机制效率低,养人多,还要从项目资金中提取13%管理费,很少向其捐款,主要选择以双边的方式直接同受援国实施项目。
  (9)培训
  国际民航组织向各国和各地区的民航训练学院提供援助,使其能向各国人员提供民航各专业领域的在职培训和国外训练。战略工作计划要求,今后培训方面的工作重点是加强课程的标准化和针对性。
  六、我国加入情况
  我国是国际民航组织的创始成员国之一,旧中国政府于1944年11月9日签署了《芝加哥公约》,并于1946年2月20日交存了批准书,成为国际民航组织的创始成员国。1950年5月,我国政府致电联合国秘书长和国际民用航空组织,要求驱逐台湾当局的代表。1971年11月19日,国际民航组织秘书长通知我国政府,国际民航组织第74届理事会通过决议,承认中华人民共和国政府的代表为中国驻国际民航组织的唯一合法代表。1974年2月15日,我国政府致函国际民航组织,承认《芝加哥公约》并从即日起恢复参加国际民航组织的活动,同时声明,1949年10月1日以后,台湾当局盗用中国政府名义在《芝加哥公约》的其他议定书上的签字和批准都是非法的和无效的。同时,对不定期飞行,我国声明需事先向我国政府申请,在得到答复接受后方能进入;对公约第十八章“争端和违约”的执行,以不损害我国主权为原则。1974年9月24日至10月15日,中国代表团出席了国际民航组织第21届会议并当选为理事国。同年12月,中国政府派出了驻国际民航组织理事会的代表。在2004年9月举行的第35届国际民航组织大会上,我国积极竞选一类理事国。目前,在蒙特利尔设有中国驻国际民航组织理事会代表处,现任代表是原民航总局国际合作司司长张亚峰。 
  七、国际民航组织的成员
  关于国际民航组织成员的资格问题,由1944年《芝加哥公约》以及国际民航组织与联合国签订的协议所规定。
  1、成员资格
  各国通过批准和加入《芝加哥公约》获得国际民航组织成员资格。《芝加哥公约》规定,公约自26个国家批准后生效。因此,最初批准公约的26个国家成为国际民航组织的创始成员国。创始成员国不具备任何特权,与随后加入的成员所享有的权利和承担的义务是完全相同的。公约生效后,即开放加入,但范围限于联合国成员国、与联合国成员国联合的国家或在第二次世界大战中的中立国。同时,公约也准许其他国家加入,但需得到联合国的许可并经大会五分之四的票数通过;如果该国在第二次世界大战中侵入或者攻击了别国,那么必须在得到受到侵入或者攻击的国家的同意后,由国际民航组织把申请书转交联合国全体大会,若大会在接到第一次申请后的第一次会议上没有提出拒绝这一申请的建议,国际民航组织才可以按照公约规定批准该申请国加入国际民航组织。
  2、中止或暂停表决权
  根据《芝加哥公约》的规定,任何成员国在合理的期限内,不能履行其财政上的义务或者违反了该公约关于争端和违约规定时,将被中止或暂停其在大会和理事会的表决权。如果联合国大会建议拒绝一国政府参加联合国建立或与联合国发生关系的国际机构,则该国即自动丧失国际民航组织成员国的资格。但经该国申请,由理事会多数通过,并得到联合国大会批准后,可重新恢复其成员资格。
  3、退出公约
  任何缔约国都可以在声明退出《芝加哥公约》的通知书送达之日起一年之后退出公约,同时退出国际民航组织。如果有关公约的修正案决议中规定,任何国家在该修正案生效后的规定时期内未予批准,即丧失其国际民航组织成员的资格。对于没有履行这一义务的缔约国而言,就被剥夺了成员资格。
  4、成员国名单
  截止2004年6月,国际民航组织共有188个成员国。包括:
  阿富汗 Afghanistan
  阿尔巴尼亚 Albania
  阿尔及利亚 Algeria
  安道尔 Andorra
  安哥拉 Angola
  阿提瓜和巴布达 Antigua and Barbuda
  阿根廷 Argentina
  亚美尼亚 Armenia
  澳大利亚 Australia
  奥地利 Austria
  阿塞拜疆 Azerbaijan
  巴哈马 Bahamas
  巴林 Bahrain
  孟加拉国 Bangladesh
  巴巴多斯 Barbados
  白俄罗斯 Belarus
  比利时 Belgium
  伯利兹 Belize
  贝宁 Benin
  不丹 Bhutan
  玻利维亚 Bolivia
  波黑 Bosnia and Herzegovina
  博茨瓦纳 Botswana
  巴西 Brazil
  文莱 Brunei Darussalam
  保加利亚 Bulgaria
  布基纳法索 Burkina Faso
  布隆迪 Burundi
  柬埔寨 Cambodia
  喀麦隆 Cameroon
  加拿大 Canada
  佛得角 Cape Verde
  中非 Central African Republic
  乍得 Chad
  智利 Chile
  中国 China
  哥伦比亚 Colombia
  科摩罗 Comoros
  刚果 Congo
  库克群岛 Cook Islands
  哥斯达黎加 Costa Rica
  克罗地亚 Croatia
  古巴 Cuba
  塞浦路斯 Cyprus
  捷克共和国 Czech Republic
  科特迪瓦 Côte d'Ivoire
  朝鲜 Democratic People's Republic of Korea
  刚果(民) Democratic Republic of the Congo
  丹麦 Denmark
  吉布提 Djibouti
  多米尼加 Dominican Republic
  厄瓜多尔 Ecuador
  埃及 Egypt
  萨尔瓦多 El Salvador
  赤道几内亚 Equatorial Guinea
  厄立特里亚 Eritrea
  爱沙尼亚 Estonia
  埃塞俄比亚 Ethiopia
  斐济 Fiji
  芬兰 Finland
  法国 France
  加蓬 Gabon
  冈比亚 Gambia
  格鲁吉亚 Georgia
  德国 Germany
  加纳 Ghana
  希腊 Greece
  格林纳达 Grenada
  危地马拉 Guatemala
  几内亚比绍 Guinea-Bissau
  几内亚 Guinea
  圭亚那 Guyana
  海地 Haiti
  洪都拉斯 Honduras
  匈牙利 Hungary
  冰岛 Iceland
  印度 India
  印度尼西亚 Indonesia
  伊朗 Iran (Islamic Republic of)
  伊拉克 Iraq
  爱尔兰 Ireland
  以色列 Israel
  意大利 Italy
  牙买加 Jamaica
  日本 Japan
  约旦 Jordan
  哈萨克斯坦 Kazakhstan
  肯尼亚 Kenya
  基里巴斯 Kiribati
  科威特 Kuwait
  吉尔吉斯斯坦 Kyrgyzstan
  老挝 LaoPeople'sDemocraticRepublic
  拉脱维亚 Latvia
  黎巴嫩 Lebanon
  莱索托 Lesotho
  利比里亚 Liberia
  利比亚 LibyanArabJamahiriya
  立陶宛 Lithuania
  卢森堡 Luxembourg
  马达加斯加 Madagascar
  马拉维 Malawi
  马来西亚 Malaysia
  马尔达夫 Maldives
  马里 Mali
  马耳他 Malta
  马绍尔群岛 MarshallIslands
  毛里塔尼亚 Mauritania
  毛里求斯 Mauritius
  墨西哥 Mexico
  密克罗尼西亚 Micronesia(FederatedStatesof)
  摩纳哥 Monaco
  蒙古 Mongolia
  摩洛哥 Morocco
  莫桑比克 Mozambique
  缅甸 Myanmar
  纳米比亚 Namibia
  瑙鲁 Nauru
  尼泊尔 Nepal
  荷兰 Netherlands
  新西兰 NewZealand
  尼加拉瓜 Nicaragua
  尼日利亚 Nigeria
  尼日尔 Niger
  挪威 Norway
  阿曼 Oman
  巴基斯坦 Pakistan
  帕劳 Palau
  巴拿马 Panama
  巴布亚新几内亚 PapuaNewGuinea
  巴拉圭 Paraguay
  秘鲁 Peru
  菲律宾 Philippines
  波兰 Poland
  葡萄牙 Portugal
  卡塔尔 Qatar
  韩国 RepublicofKorea
  摩尔多瓦 RepublicofMoldova
  罗马尼亚 Romania
  俄罗斯 RussianFederation
  卢旺达 Rwanda
  圣基茨和尼维斯 SaintKittsandNevis
  圣卢西亚 SaintLucia
  圣文森特和格林纳达 SaintVincentandtheGrenadines
  萨摩亚 Samoa
  圣马力诺 SanMarino
  圣普 SaoTomeandPrincipe
  沙特阿拉伯 SaudiArabia
  塞内加尔 Senegal
  塞尔维亚和黑山 SerbiaandMontenegro
  塞舌尔 Seychelles
  塞拉利昂 SierraLeone
  新加坡 Singapore
  斯洛伐克 Slovakia
  斯洛文尼亚 Slovenia
  所罗门群岛 SolomonIslands
  索马里 Somalia
  南非 SouthAfrica
  西班牙 Spain
  斯里兰卡 SriLanka
  苏丹 Sudan
  苏里南 Suriname
  斯威士兰 Swaziland
  瑞典 Sweden
  瑞士 Switzerland
  叙利亚 SyrianArabRepublic
  塔吉克斯坦 Tajikistan
  泰国 Thailand
  马其顿 TheFormerYugoslavRepublicofMacedonia
  多哥 Togo
  汤加 Tonga
  特里尼达多巴哥 TrinidadandTobago
  突尼斯 Tunisia
  土耳其 Turkey
  土库曼斯坦 Turkmenistan
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